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专家观点 | 关于加强生态环境保护 打造绿色发展新动能的几点思考
李海生，中国环境科学研究院院长、研究员
傅泽强、孙启宏，中国环境科学研究院研究员
路超君、周羽化，中国环境科学研究院
摘 要
生态环境保护担负着守护和建设“绿水青山”的历史重任。实践表明，生态环境保护实践对推动绿色发展起到了重要作用，环保投资促进经济增长，环境保护标准倒逼工业结构升级，总量减排为经济增长腾出环境承载空间，绿色消费拉动经济绿色增长，环保产业为经济绿色增长注入新活力等。当前，受经济结构、能源结构等影响，加上新冠肺炎疫情对经济社会发展造成的巨大不确定性，我国生态环境保护压力依然较大，实现生态环境根本好转、全面推动经济绿色转型尚需付出艰苦努力。为此，必须加强绿色发展标准体系建设，不断完善环境经济政策，持续加大环境污染治理投资，培育壮大生态环保产业，加快绿色技术创新发展，以推动生态环境高水平保护，打造绿色发展新动能。
党的十九大以来，在习近平生态文明思想指引下，我国生态环境保护各项工作取得积极进展，生态环境质量明显改善。但必须清醒地认识到，实现生态环境质量持续改善、根本好转，仍然面临诸多困难和挑战。要深刻领会和理解“绿水青山就是金山银山”理念的内涵，准确把握新时代生态环境保护的历史方位、战略地位和目标定位，紧紧抓住改善生态环境质量这个核心，把生态环境保护置于绿色发展的主战场、主阵地，坚决打赢打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减，突出精准、科学、依法治污，全面推动绿色发展，提高全面建成小康社会的绿色底色。
生态环境问题是经济系统的那些“劣币”造成的，生态环境保护的任务就是要彻底清除那些“挣环境钱、获污染利”的“劣币”，彻底清除经济系统中那些损害生态环境的“黑色增长”因素，为“良币”的存在和发展创造一个良好的市场环境。生态环境保护担负着守护和建设“绿水青山”的历史重任，我国多年来的实践表明，生态环境保护不但不会影响经济增长，而且能够为经济增长创造良好的生态环境条件，引导和倒逼传统经济绿色转型，正向带动经济绿色增长，是推动绿色发展的重要驱动力。
环保投资对经济增长有促进作用
环保投资与普通投资一样，具有乘数效应，对经济增长发挥着短期和长期的促进作用。环保投资既可以改善生态环境，同时也能拉动经济增长，具有一举两得的效果[1]。“十三五”期间规划的全社会环保投资将达17万亿元，特别是大气、水、土壤污染防治行动计划全面实施，对经济增长和就业形成了较大的拉动作用。据测算[2-3]，“大气十条”实施5年累计直接投资约1.65万亿元，能够拉动GDP累计增加2.06万亿元，投入产出比为1∶1.25；累计增加非农就业岗位约260万个。“水十条”实施预计总投资为4.6万亿元，可拉动GDP增长约5.7万亿元，投入产出比为1∶1.27；累计增加非农就业398万人。“土十条”实施预计可拉动GDP增长约2.7万亿元，可新增就业人口200万人以上，到2020年，预计可带动环保产业新增产值约4500亿元。
三大污染防治行动计划明确了环境质量改善目标和指标，设计了一系列污染治理、产业结构布局调整重大工程和措施，已经和即将带来一轮环境污染治理投资，不但能够从整体上改善生态环境质量，而且会拉动经济增长，带来显著的经济社会效益和健康效益。
环境保护标准倒逼工业结构升级
“波特假说”认为，环境规制一方面增加了企业的治污成本，另一方面可能激发企业的技术创新动力。研究表明，环境规制对工业化中期和后期阶段城市的产业结构升级具有显著的促进效应，且对中期阶段城市的促进作用更强[4]，对我国现阶段经济结构的调整升级应具有正向促进作用。行业污染物排放标准是引领和推动绿色发展的重要环境管理手段。行业污染物排放标准一方面对新发展工业项目起到引导和限制作用，有利于从源头把好环境准入关；另一方面能引导和倒逼现有工业企业优胜劣汰，推动淘汰高耗低效的落后和过剩产能，促进工业企业开展技术创新活动、升级生产工艺、加快产品更新，降低能耗、物耗和污染物排放强度，推动工业结构优化升级（见表1）。
总量减排为经济增长腾出环境承载空间
实施总量减排，一方面通过工程减排措施削减污染物排放量，为新上项目腾出环境容量；另一方面，通过淘汰落后产能（结构减排），有利于从源头减少污染物产生量，促进产业结构优化，正向推动经济增长。“十一五”期间，我国实施COD和SO2两项主要污染物总量减排，“十二五”期间，又将NOx和氨氮纳入总量减排考核范围。2015年与2010年相比，全国COD、SO2、氨氮、NOx排放总量分别下降12.9%、18.0%、13.0%和18.6%。“十三五”期间，我国经济发展进入新常态，产业结构优化明显加快，能源消费增速放缓，资源性、高耗能、高排放产业发展逐渐衰减，减排工作进一步推向深入，与2015年相比，2017年全国SO2、NOx、COD、氨氮排放量分别降低9.8%、7.7%、9.6%、7.5%。2019年，全国COD、SO2、NOx、氨氮排放总量同比分别下降3.2%、4.4%、3.5%、3.3%。
近年来，我国生态环境质量总体改善，环境空气质量、水环境质量持续改善，海洋环境状况稳中向好，土壤环境风险得到基本控制。2016—2019年，我国GDP年增长率保持在6.1%～6.9%。与此同时，我国的生态环境质量持续改善，与2015年相比，2019年全国地表水优良水质断面比例上升8.9个百分点，劣Ⅴ类断面比例下降6.3个百分点；细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市年均浓度下降23.1%，全国337个地级及以上城市年均优良天数比率达到82%。由于加强污染防治工作，在主要污染物排放量大幅度下降的同时，GDP仍然保持了强劲的增长态势。
绿色消费拉动经济绿色增长
环境标志是推进绿色消费的有效载体。实施环境标志制度，一方面推动以政府为主的绿色采购，促进绿色产品消费，从消费端拉动经济绿色增长；另一方面，环境标志认证的绿色产品具有节能低碳属性，产品消费客观上能够促进资源节约和污染减排。
经过20多年的发展，环境标志制度不断严格认证标准，有力促进了VOCs、NOx、SO2等多种污染物减排，节约了能源资源，降低了二氧化碳的排放。目前，环境标志产品已涉及汽车、建材、纺织、电子、日化、家具、包装等多个行业，共形成99大类产品标准，有4000多家企业、40多万种型号的产品获得了认证。自2006年环境标志产品进入政府采购清单，到2018年环境标志产品政府采购规模达到了1647亿元，占政府采购同类产品的81.5%。2008—2018年，环境标志产品的政府采购总规模已经达到11871.5亿元。
环保产业为经济绿色增长注入新活力
节能环保产业是典型的绿色低碳产业，可实现既要“绿水青山”又要“金山银山”的效果，是绿色发展的新动能[5]。随着生态环境监管力度加大、环境标准提高，环境污染治理投资逐年增加，在直接拉动经济增长的同时带动了环保产业发展，为经济发展增添新动力。
“十二五”以来，我国环保产业年均增速26.9%，到2016年环保产业的销售收入达到1.15万亿元，较上年增长19.8%，成为我国一个“万亿级”产业。据《中国环保产业发展分析报告（2019）》，2018年全国环保产业营业收入约16000亿元，较2017年增长约18.2%，其中环境服务营业收入约9090亿元，同比增长约20.4%。以第三方治理、环境管家服务等为核心的现代环境服务产业体系加速形成。
总体来看，我国环保产业不断壮大，呈高速发展态势，年增长率远大于同期GDP年增长率。自2016年成为万亿元产业以来，环保产业营收总额占GDP比重基本保持在1.5%左右。
生态环境根本好转拐点远未到来
以PM2.5为例，2019年“2＋26”城市、长三角地区41个城市的PM2.5平均浓度分别为57微克/米3、41微克/米3，同比分别下降1.7%、2.4%，而汾渭平原11个城市PM2.5平均浓度55微克/米3，同比上升1.9%。与《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）二级标准值（年平均浓度35微克/米3）相比仍有较大差距，与发达国家和世界卫生组织的目标相比差距更大。
据《中国科学院院刊》相关研究[6]，我国基于常规监测指标的大气环境质量拐点将出现在2020—2025年；实现从污染峰值到治理实现较好的、能够让公众满意的大气环境质量要到2030—2035年；而考虑到VOCs、臭氧污染和气候变化等新因素的质量拐点则要延迟到2040年前后。
总体来看，实现党的十九大报告提出的到2035年生态环境根本好转目标，仍然存在一系列制约因素：一是未来一段时期我国仍将处于工业化中后期发展阶段，产业结构重型化特征显著，诸如“工业围城”“一钢独大”“一煤独大”等现象比较普遍。2019年，全国第三产业比重达到53.9%，比2010年提高约9.7个百分点，但与发达国家先进水平相比（OECD国家2016年第三产业比重为69.68%），仍有较大差距。工业行业中化工、石化、建材、冶金等占比高达80%以上。二是能源效率仍然较低，煤炭消费总量居高不下。2010年以来我国能耗强度持续降低，世界经济网报道，到2016年我国单位GDP能耗为3.7吨标准煤/万美元，是2015年世界能耗强度平均水平的1.4倍，发达国家平均水平的2.1倍。中国工程院发布的研究成果显示，我国2020年工业能耗达到峰值，但到2050年才能迎来能源消费的“拐点”。三是随着城镇化进程加快，城市生态环境压力将显著加大。据测算[7]，如果每年新增城镇人口500万人，每年需新增煤炭消费量32.273万吨和用水量56730万吨，产生污水52585万吨、SO212540吨、NOx2235吨、烟粉尘25305吨和城市垃圾220.7万吨。
此外，区域发展不平衡问题突出，资源和环境空间分异现象明显。当前，东南沿海地区总体上已进入工业化后期，传统污染物排放已经达到拐点或越过峰值，且随着现代经济体系逐步完善，生态环境压力持续缓解。中西部地区工业化水平较低，处于向环境库兹涅茨曲线顶峰爬升阶段。伴随承接东部地区大量产业转移，中西部地区生态环境压力可能进一步增大。此外，随着城市工业向农村地区转移，农村生态环境污染风险压力可能加剧。
环境污染治理投资与绿色发展需求差距较大
近几年，我国环境污染治理投资总体上保持了持续增长态势，从2001年的1166.7亿元增加到2017年的9539亿元。环境污染治理投资占GDP的比重多年平均保持在1.5%左右，经历了先上升后下降的变化过程，从2001年的1.05%增加到2010年的1.84%；自2010年之后，环境污染治理投资占GDP的比重开始逐年下降，到2017年降低到1.15%。
当前，我国环境污染治理投资额度远未达到生态环境质量全面持续改善的水平。根据发达国家经验，国家环保投入一般占GDP比重高于2%，达到3%才能使环境质量得到明显改善，在投资高峰时期占比更高，且投资高峰一般可持续10年以上[8]。我国当前的环境污染治理投资仅达到有效控制污染的水平，距离实现生态环境质量明显改善并持续保持，环保投入占GDP比重尚需增加1.5个百分点左右。
到2035年，我国生态环境质量根本好转，美丽中国目标基本实现。据相关研究[9]，届时我国GDP年均增速将保持在5.5%左右，预计达到200万亿元。按照世界银行环境污染治理投入占GDP比重的3%测算，环境污染治理投资应达到6万亿元；按投资拉动系数1∶1.25估算，环境污染治理投资预计拉动GDP增长7.5万亿元；按每100万元增加1个就业岗位保守估计，至少增加非农就业岗位600万人。
绿色发展标准体系有待健全和完善
绿色发展标准涵盖设计、生产、流通和消费等各领域，主要包括生态环境保护标准、生态设计标准、绿色制造标准、绿色产品标准、节能节水节地技术标准等。
发达国家高度重视绿色发展标准建立，德国制造4.0、美国先进制造业国家战略计划、英国工业2050战略等均包含很强的绿色化要求。我国已发布的绿色发展相关标准在污染防治、资源节约，以及引导绿色生产和绿色消费等方面发挥了一定作用，但还有很大发展空间。
一是绿色发展标准体系尚不健全。绿色标准还处于起步阶段，仅少数标准针对源头进行控制，且集中在产品层面，尚未形成涵盖设计、生产、流通、消费等各领域的绿色标准体系。
二是污染物的产生与排放以及与环境质量之间的关系还需进一步研究，做好清洁生产标准与排放标准、排放标准与环境质量标准之间的衔接。
三是生态环境保护标准制修订工作亟待加快。现有部分标准存在标龄较长、项目缺失、限值偏宽等问题；配合排污许可的实施，标准的精细性也需进一步增强；相关配套监测方法标准与规范仍有不足；风险评估相关标准需尽快制定以满足管理需求等。
构建绿色发展标准体系，引导建立绿色生产方式
贯彻新发展理念，将绿色发展要求融入设计、生产、流通和消费等各领域，推动建立绿色发展标准体系，引导和倒逼形成绿色生产方式。
一是组织开展现行标准梳理和评估，加快推进生态环境保护标准制修订工作，加强标准的风险防范功能，增强标准在排污许可和环境保护税等应用中的协调性，强化企业全过程环境监管。
二是完善绿色设计、绿色制造、绿色流通标准，打造绿色设计平台，培育可复制、易推广的绿色工厂、绿色工业园区、绿色供应链。
三是共商共建共享“一带一路”绿色发展标准，在铁路、电力、汽车、通信、新能源、钢铁、交通、建筑等行业树立一批优质绿色品牌，为全球环境治理和绿色发展贡献中国力量。
完善环境经济政策，营造良好市场竞争环境
建立符合生态文明建设和绿色发展要求的环境经济政策体系，疏堵结合，奖罚并用，以环境经济政策“组合拳”引导建立绿色、低碳、循环的生产方式和消费模式。
一是开展环境经济政策评估，加强环境经济政策实施的配套措施和能力支撑建设，提升政策实施效果。
二是推进绿色税收改革，提高对原生资源征收资源税的税额，将农药、化肥、塑料包装等污染产品纳入消费税征收范围，提高资源再生、节能节水和环境保护专用设备、环保科技创新企业所得税等税种的税收优惠，试行污染治理企业增值税返还政策。
三是深化绿色产品优先采购、财政补贴等优惠政策。探索建立押金返还制度，在饮料容器、铅蓄电池、报废汽车等重点产品消费量大、回收处理体系相对成熟的地区开展押金返还制度试点示范。
加大环境污染治理投资，实现经济增长动能转换
充分发挥环境污染治理投资实现经济增长动能转换的重要作用，建立多元化投融资机制和渠道，加强环境污染治理投入监管和风险防范。
一是建立健全环境污染治理多元化投入机制和渠道，逐步由以政府财政投入为主向以企业、社会投入为主转变，探索项目融资、租赁、股票债券、BOT、专项基金和绿色银行等融资方式。积极争取国际金融组织、国外政府在生态环境保护领域中的优惠贷款和援助。
二是加强政府环保财政投入监管，把环保投入指标列入地方政府向人大汇报的重要内容，对一些环境污染重、历史欠账多的地区设置环保投资比重硬性约束。
三是鼓励社会资本投资环保领域，完善环保投入顶层制度设计，合理分配政府和企业责任，有效防范PPP等债务危机风险。
做好生态环保与新基建的融合发展，培育壮大生态环保产业
我国环保技术、装备、产品和服务的信息化、智能化、网络化水平较低，环保产业的总体供给能力基本能够满足当前需求，但尚难以满足和适应未来环境管理和环保市场的需求和变化。加强环保产业管理，鼓励和支持重大环保技术装备研发和产业化，加快发展环境服务业，推动环保产业高质量发展，为经济绿色增长注入新的动力和活力。
一是加强生态环境科技创新基础设施建设，推进生态环境领域国家级、部级创新平台、大数据平台、大型仪器设备共享平台等建设和布局优化，加强环保科技创新人才队伍建设，打造领域齐全、层次分明、布局合理的生态环境工程科技创新平台体系。
二是加快推进生态环境治理体系智能化升级，充分挖掘和深度开发利用全国经济普查、土壤详查及第二次全国污染源普查数据，加快建设信息化、智能化、网格化的国家环境管理平台，全面提升生态环境监测评估、预报预警、监管应急支撑能力。
三是选择若干环保产业发展基础好、潜力大的典型地区，开展环保产业推进的试点示范，形成环保产业创新发展新高地。加强环保企业“走出去”战略，推动我国与“一带一路”沿线国家开展环保产业合作与交流。
加快绿色技术创新发展，为绿色发展提供原动力
绿色技术是绿色发展的原动力。建立和完善绿色技术创新体系和激励机制，打造绿色技术创新链，以绿色技术创新推动绿色发展。
一是完善以企业为主体、市场为导向、“政、产、学、研、用”深度融合的绿色技术创新体系，强化政府从法律、法规、政策等方面对中小企业绿色技术创新的扶持和激励作用，包括政府财政补贴、绿色产品税收优惠等政策。
二是围绕绿色发展的重大问题，瞄准绿色设计、绿色工艺、绿色制造、绿色回收等关键技术，突破生态环境保护“卡脖子”的关键核心技术，加大绿色技术装备的研发力度，打造引领产业发展的绿色核心技术体系。
三是创新环境管理技术方法，支撑现代生态环境治理体系的构建。构建区域性、流域性生态环境综合治理技术体系，推进京津冀、长江经济带、黄河流域、粤港澳大湾区等重大区域、流域的绿色协调发展。（完）
文献来源：李海生, 傅泽强, 孙启宏, 等. 关于加强生态环境保护 打造绿色发展新动能的几点思考[J]. 环境保护, 2020, 48(15): 33-38.
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